政策解讀>>關于《永州市人民政府辦公室內關于完善集體林權制度的實施意見》的政策解讀

YZCR-2018-01003

永政辦發〔2018〕5號

永州市人民政府辦公室

關于印發《永州市完善集體林權制度實施方案》的通知

各縣區人民政府，各管理區，永州經濟技術開發區，市直各單位：

《永州市完善集體林權制度實施方案》已經市人民政府同意，現印發給你們，請認真組織實施。

                          永州市人民政府辦公室

                             2018年5月16日

永州市完善集體林權制度實施方案

為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）和《湖南省人民政府辦公廳關于完善集體林權制度的實施意見》（湘政辦發〔2017〕64號）精神，持續深化集體林權制度改革，加快現代高效林業發展，提升林業富民能力，結合我市實際，提出如下實施方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局以及鄉村振興戰略，堅持和完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規范有序流轉，發展新型林業經營主體，促進林業適度規模經營，完善扶持政策和社會化服務體系，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮林業生態、經濟和社會效益。

（二）基本原則。堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民合法財產權益保護；堅持創新體制機制，拓展和完善林地經營權能，構建現代林業產權制度；堅持生態、經濟和社會效益相統一，開發利用集體林業多種功能，實現增綠、增質、增效；堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。

（三）總體目標。到2020年，基本形成集體林業的良性發展機制，集體林業產權制度更加健全，發展機制更加靈活，管理服務體系更加完善，政策保障更加有力，實現森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、國家生態安全得到保障。全市新型林業經營主體發展到2000家，建立生態、產業和綜合等不同類型的國家、省、市級現代林業示范園50個，林業規?；洜I面積達到30%以上，山區農民林業綜合收入年均增長10%以上。

二、主要任務

（一）穩定集體林地承包關系

1.進一步明晰產權。繼續做好集體林地承包確權及登記頒證工作,推進建立國土、林業部門成果共享的林權權籍調查機制，由不動產登記機構統一辦理林權類不動產登記。對存在錯、重、漏登記發證的，各級政府要本著實事求是、有錯必糾的原則，穩妥處理，做到發現一起糾正一起，把矛盾化解在基層。對已承包到戶的集體林地，權屬證書要發放到戶，由農戶持有，不得留存在村組或其他單位、個人。對采取聯戶發證的集體林地，要從方便經營流轉抵押和農民愿望要求出發，做好聯戶發證的拆分工作，并將權屬證書發放到戶；確實不易拆分的，要將林權份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經營機制。對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地，要依法將股權量化到戶、股權證發放到戶，發展多種形式的股份。對新造林地要依法確權登記，按照“誰造誰所有”的原則，依法頒發不動產證。（責任單位：市國土資源局、市林業局，各縣區人民政府，各管理區，永州經開區。以下均需各縣區人民政府、各管理區，永州經開區具體落實，不再列出）

2.進一步加強林權權益保護。積極推進集體林地所有權、承包權與經營權“三權分置”改革，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。依法保護林權權利人合法權益，任何單位和個人不得禁止或限制林權權利人依法開展經營活動。在承包期內，承包方不得改變林地用途，不得毀壞林地。農村集體經濟組織不得強行收回農業轉移人口的承包林地。有序開展進城落戶農民集體林地承包權依法自愿有償退出試點。確因國家公園、自然保護區、森林公園等生態保護需要的，可采取市場化方式對林權權利人給予合理補償，著力破解生態保護與林農利益間的矛盾。對納入天然林保護范圍，停止商業性采伐的集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。（責任單位：市林業局、市國土資源局、市環保局、市財政局）

3.進一步加強合同規范化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書面合同，切實保護當事人的權益。林業主管部門要加強指導，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理。合同應明確規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業有害生物防治等責任，促進森林資源可持續經營。農村集體經濟組織要監督林業經營主體嚴格履行合同，依法依規開展生產經營活動，合理利用和保護林地。（責任單位：市林業局、市國土資源局、市工商局）

（二）放活生產經營自主權

1.實施森林分類經營管理。優化林地資源配置，完善公益林、商品林分類經營管理制度。建立生態公益林動態管理機制，在不影響整體生態功能、保持公益林相對穩定的前提下，允許對承包到戶符合調整條件的公益林進行調整完善。加強公益林管護，簽訂公益林區劃與管理合同時，應當明確管護責任與管護目標等要求。加強市縣級公益林建設，森林生態效益補償基金落實和發放到位，并與國家、省級公益林補償標準同步提高。（責任單位：市林業局、市財政局）

2.科學經營公益林。充分利用公益林豐富的林木林地和景觀資源，在不影響生態功能的前提下，積極開展公益林的科學利用。按照“非木質利用為主，木質利用為輔”的原則，實行公益林分級經營管理，合理界定保護等級，采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動公益林資產化經營，允許公益林采取出租、入股、合資、合作等方式流轉，適度開展林下種植、養殖和森林游憩等非木質資源開發與利用，科學發展林下經濟。（責任單位：市林業局）

3.落實商品林經營權。進一步放活商品林經營，賦予林業生產經營主體更大的生產經營自主權，由經營者依法自主決定經營方向和經營模式。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，完善林木采伐指標入村到戶政策。鼓勵規模以上（喬木林面積7500畝以上）林業經營單位單獨編制科學可行的森林經營方案，實行以森林經營方案為基礎的林木采伐與森林經營管理制度。（責任單位：市林業局）

（三）推進集體林適度規模經營

1.積極穩妥流轉集體林權。堅持依法、自愿、有償流轉原則，采取建立引導基金、抵押貸款林權收儲擔保獎補、直接補助等措施，鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經營權和林木所有權，在不改變林地集體所有性質和林地用途的前提下，公開、公平、有序、規范流轉。鼓勵創新流轉和經營方式，引導各類生產經營主體開展聯合、合作經營，鼓勵采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中連片流轉林地，鼓勵流轉林地向新型林業經營主體集中。加強對集體林權流轉主體、程序、合同的監督管理，依法規范各類集體林權流轉行為，遵循市場規律，維護群眾合法權益。推進縣級集體林權流轉服務平臺建設，細化集體林權流轉程序，為經營者提供信息發布、市場交易、政策咨詢、合同鑒證等公益性服務。（責任單位：市林業局、市國土資源局、市工商局）

2.培育壯大新型林業經營主體。加快林業專業合作社、家庭林場、林業大戶、林業龍頭企業等新型林業經營主體建設。支持新型林業經營主體投資發展林下經濟、森林康養、林業碳匯等林業新業態，鼓勵符合條件的新型林業經營主體承擔林業重點工程項目建設。建立完善新型林業經營主體聯林帶戶機制，支持龍頭企業、示范性林場、農民林業合作社為農戶提供林地林木托管、統一經營作業、訂單林業等專業化服務。開展家庭林場示范創建活動，將家庭林場納入家庭農場補助范圍。（責任單位：市林業局、市發改委、市農委）

3.加快集體林業產業發展。充分發揮林業多種功能，以生產綠色生態林產品為導向，支持特色經濟林、油茶、楠竹、花卉苗木、林下經濟等規范化生產基地建設，支持發展新技術新材料、森林生物質能源、森林生物制藥等綠色新興產業。啟動大規模國土綠化行動，引導國企、民企、集體、個人、社會組織等各方面資金投入，培育一批專門從事生態保護修復的專業化企業。大力實施品牌戰略，建設一批現代特色林業產業園區，促進產業集聚和轉型升級，充分發揮林業生態和產業扶貧的作用，帶動農戶從涉林經營中受益。以國有林場、國家森林公園和國家濕地公園為依托，大力發展森林旅游、森林康養等林業新業態，不斷提升旅游區的硬件水平和文化底蘊，推動林業與旅游融合發展。（責任單位：市林業局、市經信委、市旅游外事僑務局）

4.加大財政金融支持力度。市、縣區人民政府（管理區，經開區，下同）要進一步加大公共財政支持集體林業發展力度，加強引導與合作，在林業重大生態工程、林區基礎設施建設、林業保護設施建設、野生動植物保護及利用等重點領域，探索運用政府和社會資本合作（PPP）模式，建立多元化投入機制。落實國家和省關于推進林權抵押貸款有關政策，銀行業金融機構通過創新推出適合各類林業特點的金融產品和服務方式，擴大抵押范圍，提高林權抵押率，加大信貸支持林業適度規模發展的力度，將林業專業合作社、家庭林場等新型林業經營主體納入貸款范圍。用好中央財政林業貸款貼息政策，吸引更多社會經營主體參與林業建設。鼓勵開展林權抵押貸款全額森林保險，建立健全森林保險費率調整機制，進一步完善大災風險分散機制，創新差別化的商品林保險產品，擴大森林保險覆蓋面。（責任單位：市財政局、市金融辦、市林業局、市國土資源局、永州銀監分局）

（四）加強集體林業管理與服務

1.提升集體林業管理水平。進一步加強基層林權管理服務機構建設，抓好基層林業技術人員培訓，提高服務林農水平。進一步提升林業信息化水平，建立全市聯網、實時共享的集森林資源、權屬、生產經營主體等信息于一體的基礎信息數據庫和管理信息系統，探索開展林權集成電路卡（IC卡）管理服務模式，方便群眾查詢利用。強化基層林業站公共服務職能，全面推行林業站“一站式、全程代理”服務，提升專業服務水平。（責任單位：市林業局）

2.加強集體林權糾紛調處。要進一步完善農村林地承包經營糾紛調解仲裁體系，加強農村林地承包經營糾紛的調解仲裁工作。要按照屬地管理、分級負責原則，妥善處理各類林權矛盾糾紛，做好重大糾紛事件的應急處理工作，確保林區生產經營秩序穩定，農村經濟發展環境不斷改善。探索建立糾紛調解激勵辦法。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，開設林業法律救助綠色通道，依法依規向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助和司法救助。（責任單位：市林業局、市農委、市信訪局、市司法局）

3.強化林業科技支撐。建立林業經營主體帶頭人專業培訓機制，切實加強政策、法規、技能等業務培訓。完善服務機制，落實扶持政策，培養一批愛林業、懂技術、善經營的職業森林經理人，為集體經濟組織和各類經營主體提供林地林木托管、統一經營作業、訂單林業、信息服務等專業化服務，幫助農戶從林業經營中受益。（責任單位：市林業局）

4.強化林業社會化服務體系建設。加快基層林業主管部門職能轉變，強化公共服務，逐步將適合市場化運作的林業規劃設計、森林資源資產評估、市場信息、技術培訓等服務事項交由社會化服務組織承擔，規范中介服務行為。探索通過政府購買服務方式，支持社會化服務組織開展森林防火、林業有害生物統防統治、森林統一管護等公益性服務。鼓勵和培育造林、撫育、采伐、科技推廣等各類林業生產專業組織，推進林業生產服務專業化。積極發展林業電子商務，健全林產品交易市場服務體系，鼓勵開展林產品網上零售批發和產銷對接等電子商務，拓展林產品網絡銷售渠道。（責任單位：市林業局）

三、工作步驟

（一）部署安排階段。各縣區要結合深化集體林權制度改革工作實際，研究制訂完善集體林權制度具體工作方案，明確工作任務，落實工作責任，確保完善集體林權制度各項工作落到實處。工作方案要在2018年6月底前出臺，并報上一級林業主管部門備案。
    （二）全面實施階段。各縣區按照制訂的完善集體林權制度工作方案目標要求，認真組織實施，到2019年底，基本完成集體林權制度改革各項工作任務。
    （三）總結提升階段。各縣區按照國家和省、市的文件精神要求，抓緊查漏補缺、整改完善。同時不斷總結經驗，完善相關政策，提高改革成效。到2020年底，基本形成集體林業良性發展機制。
    四、保障措施

（一）壓實改革責任。市、縣區人民政府要進一步強化主體責任，增強改革擔當，加強集體林權管理隊伍建設，確保各項政策措施落到實處。要把集體林權制度改革成效納入地方各級領導班子及有關領導干部的年度目標責任考核內容。各有關部門要按照職責分工，加強協同配合，健全工作機制，完善相關政策，加強輿論宣傳，抓好試點示范，營造有利于完善集體林權制度的良好氛圍，形成支持集體林業發展的合力。

（二）鼓勵積極探索。充分利用各種改革試驗示范平臺，支持在建立集體林地三權分置制度、完善股份合作機制、放活商品林經營權、優化造林育林和林木采伐管理、科學合理利用生態公益林、創新林業社會化服務等方面進行深入探索，不斷推進良性互動改革機制。

（三）強化督查考核。各地、各有關部門要將完善集體林權制度作為全面深化改革的一項重要工作，加強改革調研，細化改革方案，強化改革督查，全力推進各項政策措施落到實處。建立考核和激勵機制，及時掌握改革動態，對進展慢、措施不力的要進行通報，確保改革平穩推進和各項任務按期完成。

五、本文件有效期至2020年12月31日。